Leonardo Bandarra est chercheur en sciences politiques de l’Université de Göttingen, spécialiste des relations internationales et affilié au centre de recherche allemand pour l’Amérique Latine (GIGA).
Gavroche : Pouvez-vous définir ce qu’est la non-prolifération? Pourquoi certains États essaient-ils d’obtenir la bombe nucléaire?
L. Bandarra : La non-prolifération signifie limiter la propagation de quelque chose. L’exemple le plus connu est celui des armes atomiques, mais elle peut couvrir n’importe quoi. Aujourd’hui, nous utilisons le concept de non-prolifération nucléaire pour désigner les actions visant à limiter la diffusion de la technologie atomique militaire vers les nouveaux pays (non-prolifération horizontale). Toutefois, dans sa compréhension initiale, il a également couvert des mesures visant à réduire les arsenaux des États dotés d’armes nucléaires (non-prolifération verticale).
La raison pour laquelle l’arme nucléaire prolifère est une question de recherche traditionnelle depuis les années 1940, et il y a beaucoup de raisons pour cela. En raison de leur puissance destructrice et de leur statut technologique, les armes nucléaires sont considérées comme « l’assurance ultime » contre une attaque. Pour ceux qui soutiennent les armes nucléaires, ils sont un symbole de statut, et ils assurent la sécurité en dissuadant les autres d’attaquer. Ce dernier aspect est au cœur des théories de dissuasion.
Le prix Nobel de la paix 2017 a été décerné à l’ICAN, une campagne pour l’abolition des armes nucléaires, est-ce une chose possible?
L. Bandarra : L’ICAN est une coalition de groupes de la société civile basée sur le succès de la Campagne internationale pour l’interdiction des mines terrestres. L’ICAN a été créée en 2007 et, depuis lors, elle a encouragé le déplacement des discussions sur le désarmement nucléaire de la sécurité aux aspects sanitaires, humanitaires et environnementaux d’une explosion nucléaire. Il était essentiel dans l’approbation en 2017 du Traité sur l’interdiction des armes nucléaires, qui crée une norme légale interdisant la possession, la fabrication et l’utilisation d’armes nucléaires. Des trois armes de destruction massive, l’atomique est la seule qui n’est pas officiellement et légalement interdite par le droit international. Sur la base du succès de l’interdiction des armes chimiques et biologiques, je dirais, en effet, qu’une «abolition» des armes nucléaires est possible à long terme. Pour cela, cependant, la pression des groupes de la société civile est cruciale.
Sur la base du succès de l’interdiction des armes chimiques et biologiques, je dirais, en effet, qu’une «abolition» des armes nucléaires est possible à long terme.
Gavroche : Les partisans de cette campagne nient le rôle dissuasif des armes nucléaires, qui est l’argument central de la théorie classique pour légitimer la possession de bombes atomiques. D’où vient cette théorie classique ? Comment les débats ont-ils évolué depuis 1945 ? Quelle est votre position à ce sujet?
L. Bandarra : Comme nous l’avons dit plus haut, la théorie de la dissuasion préconise que les armes nucléaires peuvent dissuader d’autres pays d’attaquer, puisque les coûts des représailles nucléaires dépasseraient les avantages d’un premier geste. En fin de compte, une guerre nucléaire détruirait toutes les parties dans un conflit. Il ne serait donc pas rationnel d’attaquer. Pour réussir, la dissuasion implique la rationalité des acteurs, la connaissance des capacités militaires des uns et des autres, la communication des menaces et un système de prestation opérationnelle. Il existe de nombreuses variantes de la théorie de la dissuasion nucléaire, qui diffèrent surtout sur le nombre d’ogives nucléaires nécessaires pour une dissuasion efficace. Pour moi, la dissuasion nucléaire joue un rôle dans la politique internationale, mais ses fondements sont fragiles et faibles. Elle n’est donc pas aussi digne de confiance que ses défenseurs le prétendent.
Gavroche : Récemment, les États-Unis et la Russie se sont retirés de certains traités limitant la prolifération des missiles nucléaires signés pendant la guerre froide, comme le traité de 1987 sur les forces nucléaires à portée intermédiaire (INF). Voyez-vous un retour à la course aux armements qui semblait avoir disparu depuis la guerre froide?
L. Bandarra : L’INF était un traité entre les États-Unis et l’Union soviétique (suivi par la Fédération de Russie) qui interdisait tous les missiles balistiques et de croisière terrestres, ainsi que les lance-missiles, d’une portée de 500 à 1 000 km. Il a donc augmenté le temps d’avertissement et de défense, en cas d’attaque. Plus important encore, ils ont créé un système de vérification, en vertu duquel américains et russes inspecteraient les engagements de l’autre à l’égard du traité. Avec la disparition de l’INF et la non-extension possible du nouveau traité START sous le président Trump, une nouvelle course aux armements est probable.
À propos de l’Examen de la posture nucléaire de 2018, un document américain indiquant la stratégie et les priorités en matière d’armes nucléaires, Washington a annoncé son intention de moderniser ses arsenaux atomiques. Un argument fondamental est une discussion sur la miniaturisation des ogives, qui pourrait, selon certains, réduire la barre pour utiliser de telles armes. En outre, en décembre 2019, le président Poutine a annoncé le déploiement du premier missile nucléaire hypersonique, montrant que Moscou entend également jouer un rôle plus actif dans la stratégie nucléaire. La Chine aussi élargit lentement ses arsenaux nucléaires sous le président Xi Jinping, malgré la rhétorique officielle axée sur le désarmement. Le début d’une nouvelle course aux armements est donc déjà là. Ses conséquences ne sont cependant pas encore claires.
Une nouvelle course aux armements est probable.
Gavroche : Dans le domaine de la non-prolifération, la référence juridique est le Traité de non-prolifération nucléaire signé en 1968. Quel est le bilan du traité 50 après son entrée en vigueur? Les incidents avec l’Iran ou la Corée du Nord ont-ils gravement miné l’autorité du traité?
L. Bandarra : Le TNP est la pierre angulaire du régime de non-prolifération. Aujourd’hui, presque tous les pays du monde en font partie, à l’exception de l’Inde, d’Israel, du Pakistan et du Soudan du Sud. La Corée du Nord s’en est retirée en 2003, après une décennie d’activités suspectes et d’inconduite. Le programme nucléaire nord-coréen est l’une des raisons de la nouvelle directive sur les garanties du Protocole additionnel, approuvée par l’Agence internationale de l’énergie atomique en 1997. La Corée du Nord montre les limites du régime du TNP, mais elle montre paradoxalement aussi sa force. Le président américain Kennedy a prédit qu’en 1990, il y aurait une trentaine de nouveaux États dotés d’armes nucléaires. Aujourd’hui, cependant, il n’y en a que neuf, dont quatre (Inde, Pakistan, Israël, Corée du Nord) ont acquis leurs bombes après l’entrée en vigueur du traité. L’Afrique du Sud, la Biélorussie, le Kazakhstan et l’Ukraine ont renoncé à leurs arsenaux nucléaires. Malgré la possession de nombreux pays dotés de technologies atomiques, seuls quelques-uns ont franchi le seuil nucléaire. Le record de réussite du TNP est donc significatif, malgré de nombreuses limites. L’échec principal du TNP ne limite pas seulement la prolifération, mais plutôt l’absence de progrès dans le désarmement nucléaire, comme l’indique l’article VI.
Gavroche : La principale organisation de contrôle des armements atomiques et de non-prolifération est l’Agence internationale de l’énergie atomique basée à Vienne. Quelles sont ses missions et ses moyens d’action ?
L. Bandarra : L’AIEA est une organisation internationale créée en 1957 pour assurer et promouvoir les utilisations pacifiques de l’énergie nucléaire. Il rend compte de l’Assemblée générale des Nations Unies et du Conseil de sécurité, même s’il est juridiquement indépendant de l’ONU. L’une des missions de l’AIEA est de promouvoir la coopération, de publier des résultats scientifiques, de publier des lignes directrices sur la recherche et la sûreté nucléaires. Il est également responsable d’entraver l’utilisation militaire de la technologie de fission par des garanties. Les mesures de protection sont effectuées par des agents de l’AIEA pour s’assurer que les matières nucléaires ne sont pas mal orientées à des fins militaires. Elles sont réglementées par des traités spécifiques entre les pays et l’agence. Il existe deux autres institutions régionales qui appliquent des garanties nucléaires : l’EURATOM (Communauté européenne de l’énergie atomique) et l’ABACC (l’Agence argentine-brésilienne de comptabilité et de contrôle des matières nucléaires).
Gavroche : La coopération nucléaire entre les nations a atteint un niveau historiquement élevé. En janvier 2020, lors d’un discours, Emmanuel Macron a déclaré que Français intérêts vitaux s’étendent au-delà des frontières nationales. Une européanisation de la bombe est-elle possible ?
L. Bandarra : Les discussions sur un moyen de dissuasion européen vont et viennent. En 1957, la France, l’Allemagne de l’Ouest et l’Italie ont brièvement mené un programme nucléaire secret tripartite. En 1975, l’Allemagne de l’Ouest a déclaré officiellement que sa ratification du TNP n’entraverait pas la poursuite de l’intégration européenne.
Avec l’élection de Donald Trump, de nouveaux doutes ont surgi sur la fiabilité du parapluie nucléaire américain sur les alliés de l’OTAN. Certains petits groupes ont repris les discussions sur un moyen de dissuasion européen. Une bombe européenne est cependant peu probable. Tout d’abord, parce qu’il faudrait un commando unifié, ce qui signifierait une perte significative de Français pouvoir sur leurs arsenaux. Ce n’est pas prévisible à moyen terme. Deuxièmement, en raison de politiques nucléaires concurrentes au sein de l’Union européenne, où la France, un État doté d’armes nucléaires, et ses alliés de l’OTAN, comme l’Allemagne, coexistent avec des pays exempts d’armes nucléaires comme l’Autriche. L’Autriche a en effet été l’un des parrains du Traité de 2017 sur l’interdiction des armes nucléaires et s’est déclarée zone exempte d’armes nucléaires.
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Gavroche : Nous assistons à un retour du terrorisme dans le monde entier. Le terrorisme atomique est-il une réalité? Y a-t-il vraiment un marché noir pour la bombe atomique ?
L. Bandarra : Même si aucune bombe n’a jamais été utilisée par des acteurs non étatiques, il existe de nombreux cas de groupes terroristes qui ont tenté d’acquérir un engin explosif nucléaire. Les exemples incluent Al-Qaida, en 1991 et 1993, Aum Shinrikyo, dans les années 1990, et l’État islamique, en 2015. Certaines de ces tentatives ont été menées par le réseau Khan, avec à leur tête le scientifique pakistanais A. Q. Khan, qui ont trafiqué des plans de centrifugeuses d’enrichissement d’uranium au Pakistan à la fin des années 1990. Les mesures visant à contrer l’acquisition d’armes nucléaires par des acteurs non étatiques ont toutefois été couronnées de succès jusqu’à présent. Il en va de même de l’élaboration d’un cadre institutionnel pour lutter contre le terrorisme nucléaire. En 2004, le Conseil de sécurité de l’ONU a adopté la résolution 1540, appelant les États à adopter une législation sur la non-prolifération et la sûreté nucléaire. En 2005, la Convention sur le terrorisme nucléaire a été approuvée et compte déjà 115 États membres.
Gavroche : Nous avons parlé de l’influence de la société civile sur les gouvernements, mais les mouvements politiques et sociaux influencent-ils aussi la recherche? De nouvelles théories « critiques » (queer, féministe, postcoloniale) se sont développées depuis les années 1990. Y a-t-il une porosité entre la recherche et les mouvements sociaux ?
L. Bandarra : Oui bien sûr. Des approches critiques en matière d’armes nucléaires existent depuis, au moins, les années 1970. Un article significatif à cet égard est « Sex and Death in the Rational World of Defense Intellectuals », par Carol Cohn, de 1987. Les approches féministes, queer et postcoloniales de la politique nucléaire se concentrent sur le sens derrière les armes atomiques. C’est-à-dire sur leur représentation du pouvoir, du statut et des déséquilibres sociaux entre les groupes opprimés et les groupes oppresseurs. Leur statut transpose leur pouvoir de destruction, c’est la conséquence d’un déséquilibre plus profond et structurel et de structures de pouvoir. Les études critiques sur les armes nucléaires sont encore peu nombreuses par rapport aux approches traditionnelles. Cependant, ils ont peu à peu gagné du terrain au cours des deux dernières décennies. Pour moi, c’est une évolution accueillante. Le milieu universitaire devrait être un environnement ouvert où coexistent différentes idées et approches.
Propos recueillis par Pierre de Chabot
Version anglaise/ English version:
Leonardo Bandarra is a fellow-researcher in Political Science from the University of Göttingen, a specialist in international relations and affiliated with the German Research Center for Latin America (GIGA).
Gavroche : Can you define what is non-proliferation? Why are some states trying to get the nuclear bomb?
L. Bandarra : Non-proliferation means limiting the spread of something. The most well-known example is atomic weapons, but it can cover anything. Nowadays, we use the concept of nuclear non-proliferation to refer to actions to limit the spread of military atomic technology to new countries (horizontal non-proliferation). However, in its original understanding, it also covered measures to reduce the arsenals of nuclear weapons states (vertical non-proliferation).
Why countries proliferate is a traditional research question since the 1940s, and there are plenty of reasons for it. Due to their destructive power and to their technological status, nuclear weapons are regarded as “the ultimate insurance” against an attack. For those who support nuclear power, they are a symbol of status, and they ensure security by dissuading others from attacking. The latter aspect is at the core of deterrence theories.
Gavroche : The 2017 Nobel Peace Prize has been awarded to ICAN, a campaign for the abolition of nuclear weapons, is such a thing possible?
L. Bandarra : ICAN is a coalition of civil society groups based on the success of the International Campaign to Ban Landmines. ICAN was created in 2007 and, since then, it has promoted shifting the discussions on nuclear disarmament from security to the health, humanitarian, and environmental aspects of a nuclear explosion. It was vital in the approval in 2017 of the Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons, which creates a legal norm banning the possession, manufacture and use of nuclear weapons. Of all three weapons of mass destruction, the atomic are the only ones not officially and legally forbidden under international law. Based on the success of prohibition chemical and biological weapons, I would say, indeed, that the “abolition” of nuclear weapons is possible in the long run. For that, however, pressure from civil society groups is crucial.
Based on the success of prohibition chemical and biological weapons, I would say, indeed, that the “abolition” of nuclear weapons is possible in the long run.
Gavroche : The proponents of this campaign deny the deterrent role of nuclear weapons, which is the central argument of classical theory to legitimize the possession of atomic bombs. Where does this classic theory come from? How have the debates evolved since 1945? What is your position on that?
L. Bandarra : As said above, deterrence theory advocates that nuclear weapons can deter other countries from attacking, since the costs of nuclear retaliation would surpass the benefits of a first move. In the end, a nuclear war would destroy all parties in a conflict. It would, therefore, not be rational to attack. To be successful, deterrence implies rationality of actors, knowledge of each other’s military capacities, communication of threats, and an operational delivery system. There are many variations of nuclear deterrence theory – which differ mostly on how many nuclear warheads are needed for effective dissuasion. To me, nuclear deterrence plays a role in international politics, but its foundations are shaky and weak. It is, therefore, not as trustworthy as its advocates claim it to be.
Gavroche : Recently, the United States and Russia have withdrawn from certain treaties limiting the proliferation of nuclear missiles signed during the Cold War, such as the 1987 Intermediate Range Intermediate Range Nuclear Forces (INF) treaty. Do you see a return to the arms race that seemed to have disappeared since the Cold War?
L. Bandarra : The INF was a treaty between the US and the Soviet Union (followed by the Russian Federation) that banned all land-based ballistic and cruise missiles – as well as missile launchers – with ranges of 500-1,000 km. It increased, therefore, the warning and defence time, should an attack occurred. More importantly, they created a verification system, under which US Americans and Russians would inspect each other’s commitments to the treaty. With the demise of the INF and the possible non-extension of the New START treaty under President Trump, a new arms race is likely.
On the 2018 Nuclear Posture Review, a US document stating strategy and priorities concerning nuclear weapons, Washington announced intentions to modernize its atomic arsenals. A core argument is a discussion on the miniaturization of warheads, which could, some argue, low the bar to use such weapons. Besides that, in December 2019, President Putin announced the deployment of the first hypersonic nuclear missile, showing that also Moscow intends to keep a more active role in nuclear strategy. China too is slowly expanding its nuclear arsenals under chairman Xi Jinping, despite official rhetoric focusing on disarmament. The beginning of a new arms race is, therefore, already there. Its consequences are, however, not yet clear.
With de demise of the INF and the possible non-extension of the New START treaty under President Trump, a new arms race is likely.
Gavroche : In the area of non-proliferation, the legal reference is the Nuclear Non-Proliferation Treaty signed in 1968. What is the record of treaty 50 after it comes into force? Have the incidents with Iran or North Korea seriously undermined the authority of the treaty?
L. Bandarra : The NPT is the cornerstone of the non-proliferation regime. Today, almost all countries in the world are part of it, except India, Israel, Pakistan, and South Sudan. North Korea withdrew from it in 2003, after a decade long of suspicious activities and misconduct. The North Korean nuclear programme is one of the reasons behind the new safeguards guidelines under the Additional Protocol, approved by International Atomic Energy Agency in 1997. North Korea shows the limits of the NPT regime, but it paradoxically also shows its strength. US President Kennedy famously predicted that by 1990 there would be around thirty new nuclear weapons states. Today, however, there are only nine, four of which (India, Pakistan, Israel, North Korea) acquired their bombs after the treaty entered into force. South Africa, Belarus, Kazakhstan and Ukraine gave up their nuclear arsenals. Despite many countries possessing atomic technology, only a few crossed the nuclear threshold. The NPT success record is, therefore, significant, despite many limitations. The primary failure of NPT lacks not only restricting proliferation but instead on the lack of progress in nuclear disarmament, as stated in article VI.
Gavroche : The major organisation in atomic arms control and non-proliferation is the Vienna-based International Atom Energy Agency. What are its missions and means of action?
L. Bandarra : The IAEA is an international organisation created in 1957 to ensure and promote the peaceful uses of nuclear energy. It reports the UN General Assembly and the Security Council, even though it is legally independent of the UN. One of the missions of the IAEA is to promote cooperation, publish scientific findings, issue guidelines on nuclear research and safety. It is also responsible for inhibiting the military use of fission technology through safeguards. Safeguards are inspections conducted by agents of the IAEA to ensure that nuclear material is not misdirected to military purposes. They are regulated through specific treaties between countries and the agency. There are two other regional institutions that apply nuclear safeguards: the EURATOM (European Atomic Energy Community) and the ABACC (the Argentine-Brazilian Agency for Accounting and Control of Nuclear Materials).
Gavroche : Nuclear cooperation between nations has reached a historically high level. In January 2020 during a speech, Emmanuel Macron said that French vital interests extend beyond national borders. Is an Europeanization of the bomb possible?
L. Bandarra : The discussions on a European deterrent come and go. In 1957, France, West Germany and Italy briefly conducted a joined tripartite secret nuclear programme. In 1975, West Germany stated officially that its ratification of the NPT would not impede further European integration.
With the election of Donald Trump, new doubts have arisen on the reliability of the US nuclear umbrella over NATO allies. Certain small groups resumed discussions on a European deterrent. A European bomb is, however, unlikely. First, because it would need a unified commando, which would mean a significant loss of French power over their arsenals. This is not foreseeable in the medium run. Second, because of competing nuclear policies within the European Union, where France, a nuclear-weapon state, and NATO allies, like Germany, coexist with nuclear-free countries like Austria. Austria was, indeed, one of the sponsors of the 2017 Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons and it declared itself a nuclear-weapons-free area.
Gavroche : We are witnessing a return of terrorism all over the world. Is atomic terrorism a reality? Is there really a black market for the atomic bomb?
L. Bandarra : Even though no bomb was ever used by non-state actors, there are many cases of terrorist groups that attempted to acquire a nuclear explosive device. Examples include Al-Qaeda, in 1991 and 1993, Aum Shinrikyo, in the 1990s, and ISIS, in 2015. Some of those attempts were under the so-called Khan network, conducted by Pakistani scientists A. Q. Khan, who trafficked blueprints of uranium enrichment centrifuges to Pakistan in the late 1990s. Measures to counter the acquisition of nuclear weapons by non-state actors have, however, being so-far successful. So have been the development of an institutional framework to tackle nuclear terrorism. In 2004, the UNSC adopted Resolution 1540, calling states to adopt legislation on non-proliferation and nuclear safety. In 2005, the Nuclear Terrorism Convention was approved, and it already has 115 member states.
Gavroche : We talked about the influence of civil society on governments, but do political and social movements also influence research? New « critical » theories (queer, feminist, post-colonial) have developed since the 1990s. Is there a porosity between research and social movements?
L. Bandarra : Yes, of course. Critical approaches to nuclear weapons exist since, at least, the 1970s. A significative article in that regard is “Sex and Death in the Rational World of Defense Intellectuals”, by Carol Cohn, from 1987. Most feminist, queer and post-colonial approaches to nuclear politics focus on the meaning behind atomic weapons. That is, on their representation of power, status, and social imbalances between oppressed and oppressing groups. Their status transposes their destruction power – it is a consequence of more profound and structural imbalance and power structures. Critical studies on nuclear weapons are still few when compared to traditional mainstream approaches. However, they have been slowly gaining ground over the last two decades. To me, that is a welcoming development. Academia should be an open environment where different ideas and approaches coexist.
Interview by Pierre de Chabot
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